Une nouvelle génération de personnes, de politiques et de procédures entre en action. À l’occasion de ses noces d’argent, cette version 3.0 a clairement établi que l’octroi des avantages du régime obéit à un critère d’évaluation strict, méthodique, exact, voire perfectionniste, lequel, comme on l’a dit, peut compromettre l’accélération des investissements.
Vingt-cinq ans après une grande décision de l’État, celle d’adopter et de promulguer une loi d’incitations en faveur du secteur touristique aussi audacieuse, et dont l’incidence sur l’économie nationale allait être si considérable au fil des ans, il y a lieu d’en examiner certaines facettes : son impact économique et ses principaux défis.
Le parcours révèle une trajectoire nette. Le Confotur est passé d’une première phase pragmatique, où le chemin se construisait en marchant, à une phase d’adaptation normative, puis à la phase actuelle, marquée par une rigueur technique quasi perfectionniste et par le contrôle de l’autorité fiscale. Cette rigueur rassure tant l’investisseur que le citoyen, mais elle peut aussi compromettre la rapidité des investissements. Dans ce contexte, il est utile de se demander si nous entrons dans une nouvelle ère de l’histoire du Conseil de promotion touristique : un Confotur dans sa version 3.0 ?
Le point de départ et ce qui a suivi
L’objet initial de la loi nº 158-01, promulguée le 9 octobre 2001, était de promouvoir le développement des infrastructures touristiques dans les zones qui n’avaient pas été aménagées, ou dont l’aménagement n’avait pas répondu aux attentes. Les exonérations fiscales prévues étaient plus que généreuses : exonération de l’impôt sur le revenu pour les projets agréés pendant une période de 10 ans, portée par la suite à 15 ans, exonération de la taxe de transfert immobilier et des droits d’importation pour le premier équipement, entre autres.
Aujourd’hui, les indicateurs du secteur parlent d’eux-mêmes. Le nombre de chambres d’hôtel a pratiquement doublé depuis la fin des années 1990. L’arrivée de visiteurs a, quant à elle, presque quadruplé : de 3,1 millions en 2001 à 11,7 millions en 2025, croisiéristes compris (Banque centrale). Au cours des cinq dernières années, l’investissement touristique a représenté environ le quart de l’investissement étranger direct, atteignant 26 % en 2025, selon la Banque centrale. Le secteur des hôtels, bars et restaurants emploie, pour sa part, près de 8,5 % de la population active occupée du pays (Banque centrale, 2025).
Confotur 1.0 (2001-2004) : construire le chemin en marchant
La procédure rigoureuse suivie aujourd’hui pour évaluer un projet ne s’est pas bâtie en un jour. Aux premiers temps de la loi, en particulier durant les premières années, il n’existait qu’une série élémentaire d’exigences, dont certaines fixées par le texte lui-même, mais aucune procédure standardisée couvrant l’ensemble des hypothèses des projets susceptibles d’être soumis à évaluation.
Cela est normal au début de la mise en œuvre de toute loi. En l’espèce, l’absence de réglementation fut palliée par le jugement pragmatique et visionnaire de ceux qui ont accompli les premiers pas au sein du Conseil de promotion touristique, dans le but de faciliter le processus d’investissement. Cette vision, également portée par le secteur privé à travers le rôle du représentant de l’Association nationale des hôtels et restaurants, Arturo Villanueva, en sa qualité de membre dudit Conseil, a contribué de manière significative à l’accélération des investissements qui afflueraient dans le secteur par la suite.
Cette période a également vu intervenir un premier ajustement. En 2002, par la loi nº 184-02, les exonérations accordées aux hôtels et aux offres touristiques complémentaires furent étendues aux villas, appartements et lots aménagés autour de ces offres, avancée en quelque sorte prémonitoire, qui allait faciliter ensuite l’accompagnement de l’offre d’hébergement avec l’essor des plateformes numériques de réservation.
Confotur 2.0 (2004-2014) : s’adapter à un marché en évolution
La deuxième phase se caractérise par la prise de conscience que le marché touristique évolue sur les plans qualitatif et quantitatif, et que la loi devait évoluer avec lui.
Le premier ajustement de fond fut de reconnaître que la rénovation des hôtels existants devait elle aussi s’inscrire dans la vision d’ensemble. La loi nº 318-04 a accordé des exonérations des droits d’importation pour la remise à niveau du parc hôtelier existant, et la loi nº 195-13 a ensuite élargi cet avantage : exonération totale de l’ITBIS et des droits de douane pour la modernisation des hôtels de plus de cinq ans, et exonération totale pour les reconstructions portant sur plus de 50 % d’hôtels de plus de quinze ans. Cette capacité d’adaptation a été une constante du Confotur qui, soit en répondant aux revendications des investisseurs, soit en anticipant ce qui s’annonce, a favorisé l’adaptation de sa réglementation afin de garantir la continuité des investissements.
Le second ajustement, probablement le plus considérable, est intervenu en 2013, lorsque la loi nº 195-13 a étendu les exonérations à l’ensemble du territoire national et porté de 10 à 15 ans la durée de l’exonération. Il convient ici de s’arrêter un instant pour mesurer la portée de cette réforme. Saint-Domingue, qui n’était pas un pôle touristique (à l’exception de la Ville coloniale), a pu accroître son nombre de chambres d’hôtel à la suite de ce changement. Les nouveaux hôtels du périmètre central de la ville en témoignent. De même, d’autres pôles, certes aménagés mais en perte de vitesse, auraient difficilement pu se réinventer ; tel est le cas de Puerto Plata.
Parallèlement, le Confotur a dû faire face à la difficulté d’appliquer la même lettre de la loi à des projets touristiques très divers. À cette fin, il a adapté l’interprétation des dispositions et trouvé des solutions pratiques pour des projets d’une complexité supérieure et réalisés par phases, dont les plans directeurs nécessitaient plus de dix ans de développement.
On en vint également à considérer comme nécessaire l’approbation de zones à usage mixte comprenant un hébergement pour les employés, en tant qu’élément essentiel des projets stratégiques. En effet, si la loi originelle visait à promouvoir les pôles peu développés, il était logique d’admettre que ces zones ne disposent pas de la population nécessaire pour accompagner la croissance du projet touristique. Un mégaprojet ne sert à rien si les employés ne résident pas à proximité relative et ne bénéficient pas de conditions de logement dignes, ce qui permet de dépasser un schéma d’hébergement qui a pu, dans certains cas, frôler l’indécence et qui pourrait persister dans certains hôtels, l’hébergement des employés qui fournissent les services restant perfectible. L’autorité a ainsi intégré la dignité du travailleur comme composante du processus d’investissement, et non comme une question étrangère au régime.
Au fil des ans, de nouvelles normes furent adoptées, notamment le Règlement d’application de la loi (décret nº 372-14 du 9 octobre 2014, exactement treize ans après la loi), qui allait encadrer chaque aspect de la procédure et poser les critères propres à garantir la sécurité juridique des investissements.
Une menace constante : l’abrogation éventuelle
Au cours des trois phases, la menace récurrente d’une éventuelle abrogation a toujours constitué l’un des principaux risques. Il est naturel que les régimes d’incitations sectoriels aient des détracteurs, et il est tout aussi naturel que certains organismes internationaux en réclament l’abrogation. Ceux-ci avertissent généralement que l’existence de politiques permanentes d’exonérations fiscales fausse le système fiscal. Il se peut que, dans certains cas, et compte tenu de certains facteurs, ils aient raison.
L’épisode le plus récent le confirme. En octobre 2024, le Pouvoir exécutif a présenté le projet de loi de modernisation fiscale, qui proposait d’abroger les articles centraux de la loi nº 158-01, dont celui qui établit les exonérations (art. 4) et celui qui en fixe la durée (art. 7). La réaction du secteur fut immédiate, et le projet fut retiré du Congrès le même mois. La menace n’a pour autant pas disparu : il est apparu clairement que la pérennité du régime dépend autant de ses résultats que de sa capacité à se justifier devant l’autorité fiscale.
Il n’en demeure pas moins que les incitations et les désincitations régulent, de fait, les comportements humains. En l’espèce, elles régulent les décisions des entreprises. Les pays qui n’utilisent aucune incitation pour promouvoir un secteur particulier sont pratiquement inexistants. Dans certains, ces incitations prennent la forme de subventions à la production agricole (aux États-Unis, en Chine ou en Europe) ; dans d’autres, d’accords de stabilité fiscale pour le secteur minier, comme au Pérou ou au Chili, ou de régimes spéciaux pour la propriété intellectuelle et l’innovation, comme en Irlande ou aux Pays-Bas. Les gouvernements cherchent à attirer les investissements vers les secteurs dont ils estiment qu’ils auront un effet positif sur leur économie, en fonction des atouts de leur territoire et de leurs ressources.
Toutefois, pour apprécier l’opportunité du régime, la comparaison internationale ne suffit pas : il faut mettre les chiffres sur la table. Selon le rapport officiel sur les dépenses fiscales pour 2026, le coût des exonérations touristiques est estimé à 14 691 millions de RD$, soit à peine 3,7 % de la dépense fiscale totale du pays et 0,17 % du PIB, l’équivalent d’environ 235 millions de dollars US. En contrepartie, en 2025, le tourisme a généré des recettes en devises de 11 318,5 millions de dollars US, soit près du quart de l’ensemble des devises reçues par le pays (Banque centrale).
Bien qu’il n’existe pas de lien de causalité directe entre ces deux chiffres, puisque l’ensemble des recettes touristiques ne s’explique pas par les exonérations, la comparaison montre l’ordre de grandeur : pour chaque dollar correspondant à la dépense fiscale estimée du régime, le tourisme génère près de cinquante dollars en devises.
La vision du pays exige des politiques économiques claires qui en assurent la réalisation. Le tourisme étant un axe central de la richesse et de la productivité de la République dominicaine, il serait inefficient de ne pas disposer de ce type de politiques d’incitation.
Confotur 3.0 (aujourd’hui) : rigueur, contrôle et contrôle fiscal accru
Le risque d’une application incorrecte de ses dispositions a toujours constitué une menace latente à chaque projet ayant bénéficié des exonérations. Risque d’un usage erroné, risque de dénaturer les exonérations et de les voir couvrir de manière disproportionnée une multitude de biens qui ne devraient pas en relever, risque d’accorder des exonérations à des projets sans impact socio-économique significatif, risque d’accorder des exonérations à des projets non touristiques. Face à tous ces risques, le Confotur a réglementé de manière toujours plus poussée, en adoptant des restrictions qui ont inclus l’interdiction d’exonérer certains équipements, les véhicules par exemple, et l’application de contrôles plus nombreux et plus efficaces.
À cela s’est ajoutée la prise en compte de la qualité touristique comme exigence essentielle pour les projets entrant en exploitation : un renforcement de la réglementation et du contrôle des infrastructures touristiques en exploitation s’est avéré indispensable pour minimiser les risques d’atteinte à la réputation du pays, notamment sur les plans sanitaire et sécuritaire.
À l’autre extrême, cependant, apparaît le risque de tomber dans une rigueur excessive dans l’évaluation des projets, où une simple erreur de frappe, ou une dénomination non conforme aux autorisations, entraîne un retard de plusieurs mois de l’investissement en raison de la nécessité de rectifier des erreurs matérielles. Un cas récent l’illustre : un projet disposait d’une autorisation du ministère du Tourisme lui attribuant une dénomination commerciale, mais cette dénomination ne figurait pas à l’identique dans l’autorisation environnementale, bien que celle-ci fît apparaître toutes ses composantes. En raison de cette inexactitude, le projet n’a pu être présenté devant le Confotur avant d’avoir obtenu l’homologation exacte des noms de ses phases. À cet égard, ces mêmes erreurs matérielles, une variation dans la nomenclature de la phase, pourraient fort bien être ignorées pour être rectifiées ultérieurement, sans suspendre la procédure d’approbation ni exiger qu’elle soit reprise à zéro.
Nous arrivons ainsi à ce que l’on pourrait appeler un Confotur 3.0 : une nouvelle génération de personnes, de politiques et de procédures entre en action. À l’occasion de ses noces d’argent, cette version 3.0 a clairement établi que l’octroi des avantages du régime obéit à un critère d’évaluation strict, méthodique, exact, voire perfectionniste, lequel, comme on l’a dit, peut compromettre l’accélération des investissements.
Il l’applaudit, mais il le subit
Ce perfectionnisme répond également à la rigueur du contrôle exercé par l’autorité fiscale (ministère des Finances et DGII), qui a réinterprété des critères traditionnels d’application des exonérations et assumé un rôle consistant à remettre en question chaque ligne soumise à sa décision.
Dans ce contexte, l’investisseur sait que l’application de la loi ne saurait être laxiste, et il éprouve des sentiments partagés à l’égard de cette version 3.0 du Confotur. Il l’applaudit, mais il le subit.
En somme, exiger sans effrayer : tel sera peut-être le défi du CONFOTUR 3.0 ?
